2024年12月26日《检察日报》
（谭宏锋 罗琳）在行政公益诉讼领域，检察机关在诉前与行政机关就行政行为是否存在违法性、公益损害状况、整改实施方案等事项进行沟通，以期达成合意推动问题解决。相较于具有监督刚性的检察建议，诉前磋商虽不是检察机关办案的“必选项”，但因其可以减少诉讼对抗，有利于节约司法资源、提升监督质效，实践中成为公益诉讼办案的“首选项”。尤其是在国防和军事领域，开展公益诉讼工作往往需要军地协作、共建互助，以诉前磋商的方式搭建军地沟通平台。目前，《人民检察院公益诉讼办案规则》（下称《办案规则》）第70条就诉前磋商的启动、对象、内容、形式等作了规定，《关于加强军地检察机关公益诉讼协作工作的意见》（下称《协作意见》）在“诉前程序”部分也规定了军地检察机关可以联合召集军地有关单位共同研究磋商，但具体如何适用仍需进一步明确。
一、启动磋商程序
根据相关法律规定，制发检察建议是提起公益诉讼的前置程序——若磋商未能解决问题，检察机关应当向行政机关制发检察建议，在提升监督刚性的同时合法衔接诉讼程序。国防和军事利益的特殊性和重要性不言而喻，为了避免侵害扩大，应当根据涉案行政行为的不同属性对启动诉前磋商程序的必要性进行分析。
行政机关存在明显违法或不作为情形的，不适合启动磋商程序。如在武汉军事检察院与湖北省来凤县检察院联合办理的军用机场净空保护案中，地方人员未经规划许可建设厂房，致使恩施某军用机场用地长期被非法占用，部队多次协调有关部门却未有实质效果，国防和军事利益持续受损。针对行政机关明显不作为的情形，军地检察机关立案后未启动磋商程序，而是及时制发检察建议，最终以提起公益诉讼的方式推动军事利益及时得到保护。
行政机关不作为情形不明显且有整改意愿的，可以启动磋商程序。这里指的“不作为情形不明显”，是指因政策或历史成因、监管机制漏洞、军地信息不畅等因素，造成行政机关整改“心有余而力不足”的情况。如在武汉军事检察院与湖北省孝感市孝南区检察院联合办理的军用电磁频谱保护案中，军用电磁频谱因使用环境受周边民用设施金属材质的影响，存在被侵害风险。因涉及军事秘密，属地政府事先并不知晓有关电磁频谱的注意事项，且涉案民用设施已存在多年、建设规划合法，相关单位未能进行监管不属于明显不作为情形。对此，军地检察机关通过磋商方式，促使军地双方充分表达、相互理解、平等协商，最终形成一致意见并予以落实。
二、明确磋商人员范围
《协作意见》实施后，办理国防和军事领域行政公益诉讼案件基本形成一种实践模式：军事检察院将从各军事单位发现、收集的与地方有关的涉军问题线索移送有管辖权的地方检察院，其中对于涉及国防和军事利益的重大线索，一般采取联合办案的方式加大监督力度。不同于利益受损对象为不特定多数人的社会公共利益，国防和军事利益往往涉及具体的某一军事单位或者军事设施，因而磋商主体有别于其他行政公益诉讼案件，军地检察机关的参与也应当更为稳慎、谦抑。
一是磋商主体。区别于由检察机关与行政机关进行磋商的行政公益诉讼案件，国防和军事领域的公益诉讼案件磋商主体应为军事单位与行政机关。涉案军事利益具有指向性、专业性、特殊性，应当由军事单位提出具体诉求，并以此为磋商核心，与相关行政机关进行对话，同时注意应以权益受损者即军事单位为磋商主导方。
二是检察机关角色定位。军地检察机关在此类案件的磋商过程中，角色应定位为召集人、协调人以及确认人。军地检察机关对符合启动诉前磋商程序条件的案件，了解涉案军事单位和行政机关的意见，搭建沟通平台；征求磋商主体的意见并召集相应部门召开磋商座谈会，推动达成合意；提供专业法律意见，确保磋商达成的最终方案合理合法；依据事实确认书、磋商意见书等材料，持续跟进监督。
三是第三人。第三人是指实施了损害国防和军事利益行为且应当由行政机关予以监管的个人、法人或者社会组织。作为整改对象，第三人虽不是磋商主体，但与磋商意见有直接关联，检察机关可以根据案情及磋商主体意愿通知第三人参加，听取其意见。比如在湖北军地检察机关办理的多起军用机场净空安全保护案中，对需要整改的超高建筑物涉及多数人利益的，多次听取其所有者、经营者以及建设者的意见，既有利于细化整改方案、督促落实，也能有效防范社会负面影响，实现双赢多赢共赢效果。
四是其他参与者。专家意见是《办案规则》规定的新证据种类，其作用与鉴定意见、评估报告相似。当涉军事项客观上不能作出鉴定评估时，应当邀请相关专家参加磋商座谈会，提供有信服度且具有一定司法效力的专家意见。比如在武汉军事检察院与湖北省孝感市孝南区检察院联合办理的军用电磁频谱保护案中，因无法评估军用电磁频谱受周边民用设施影响的程度，武汉军事检察院邀请某军事院校专家勘查现场、参与磋商。之后，以军事院校专家提供的意见为参考，军地检察机关促使军事单位与属地政府达成整改方案的合意。此外，在不涉及军事秘密的情况下，根据需要也可以邀请其他相关行政机关、第三方专业机构参与磋商，提供参考意见。比如需要对现有构筑物进行改造时，如何既能实现整改目的，又能最大限度地不影响周边群众的生产生活，可以听取相关专业或行业意见。如有必要，检察机关还可以邀请地方党委政府、行政机关上级主管部门参与，凝聚整改合力。
三、规范磋商文书
诉前磋商的主要价值在于能使磋商主体达成合意，最终形成切实可行的整改方案。为了有效衔接后续监督程序，尽可能节约时间和资源，军地检察机关对形成磋商结果的会议，除了制作会议记录或纪要外，还可以联合向军地双方制发事实确认书和磋商意见书。
事实确认书主要是对客观事实予以确认，包括国防和军事利益存在风险或者已经受损的状况、与之关联的属于行政机关管辖的事项或者行为、行政机关已作为或者不作为的情形、行政机关法定职责、有关专家意见等。当行政机关未履行磋商意见确定的整改方案，检察机关需要跟进监督、提出检察建议时，已在事实确认书中确定的内容，无需重复调查。
在制作事实确认书的前提下，磋商意见书关于客观事实部分可简单表述，更能体现友好平等协商。磋商意见书重点记录整改方案、目标等内容，包括实施细节、责任主体、应急处置、落实期限、整改效果、回复时间等。军地检察机关以磋商意见书记载的事项为跟进督促的依据。若行政机关到期未完成整改，磋商意见书不宜直接作为认定其未依法履职的证据，但磋商意见书中确定的整改事项，可以作为后续检察建议内容以及诉讼请求的参考。
四、跟进磋商结果
磋商意见达成后，军地检察机关应当持续跟进侵害消除情况，掌握整改动态，对整改过程中发现的新情况，适时协调军地双方调整或者补充方案，确保实现磋商目标。
对行政机关按照磋商意见完成整改事项的，军地检察机关应当召集军事单位、行政机关共同进行勘查、验收。如有专家参与磋商、提供意见的，也可以邀请其对现场整改情况进行评估。军事单位确认整改事项已完成、利益侵害已停止的，检察机关应及时终结案件。若行政机关未在磋商意见约定期限内完成整改，致使国防和军事利益仍然受到威胁或者侵害的，军地检察机关应联合制发检察建议，并可根据《人民检察院检察建议工作规定》第19条相关规定适当缩短检察建议的回复期限。
（作者单位：武汉军事检察院、湖北省孝感市孝南区人民检察院）
