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湖北省人民检察院

孝昌:周尧 检察人员分类管理实务探析

时间:2015-03-11 来源:孝昌县检察院 访问量:

    检察人员分类管理是深化司法体制改革,推动检察工作科学发展的必然要求。当前,上海、湖北等检察改革试点院在改革方案中均提出构建检察官、检察辅助人员、行政管理人员三个序列的分类管理模式,并对检察人员分类管理制度进行相应的完善,这对优化队伍管理、改善人员结构,促进检察队伍专业化、职业化建设有重要意义。然而,由于管理行政化、利益多元化等诸多因素的制约,实践中推进检察人员分类管理面临着诸多问题,有待深入探究和妥善解决。

  一、检察人员分类管理面临的现实问题

  一直以来,检察机关的行政管理色彩较浓,专业化、职业化意识不强,业务部门与后勤部门混杂、办案人员与其他人员混用,有的后勤人员也直接参与办案,同时部分检察人员从事非业务工作,检察人员与行政人员相互交流,这些现实情况很大程度上增加了分类管理的难度,也让检察人员分类管理面临着诸多现实问题。

  (一)检察人员如何分类尚不明确

  根据改革的设计,建立三个序列对检察人员进行分类管理,并制定相应的管理和保障机制,但是保障的差异性、部门属性的不确定以及发展晋升等的不同,导致实践中存在人员结构调整压力较大、部分检察人员划分不明确的问题。具体指向两类人员:第一类是具有检察员、助理检察员身份但长期从事非业务工作的检察人员,若将其划入检察官系列,与专业化、职业化建设不符,但划入其他序列则容易受到既得利益的影响而难以实施,很可能导致这部分人想方设法向业务部门调整,从而造成在非业务部门任职的管理人才和工作骨干“流失”,影响检察工作整体效能。第二类是从事检察政工、宣传、办公室、纪检监察等非业务性普通工作人员的划分不明确。从部门属性和职责来看,办公室、政工部门等主要从事检察机关行政综合管理、各种报表统计、新闻宣传等后勤工作,表面上看工作职能与业务部门有明显区别,实则存在诸多联系,如检察宣传工作主要是对各项检察业务进行宣传,若将这类人员划入行政管理人员序列,容易造成“外行人指挥内行人”的现象,若划入检察辅助人员序列,则与检察辅助人员的本质属性不一致。另外,能否根据实际需要让检察辅助人员从事行政管理工作抑或行政管理工作只能由行政管理序列人员从事也有待明确。

  (二)检察人员法律资格存废不明确

  《检察官法》规定,检察官是依法行使国家检察权的检察人员,包括最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院的检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员。但在实践中存在着部分检察人员符合现行《检察官法》规定要求但现在岗位不行使检察权,或是因检察官人数有限被划入其他序列的情况,这类人员的检察官资格是应该保留或是免去不明确。有观点认为,《检察官法》中规定了职务变动不需要保留原职务应依法提请免除其检察官职务的情形,对于部分不行使检察权的检察官,应免去检察官资格;有观点认为,可短期暂时保留检察官资格,根据其是否满足相关职务的任职条件再决定;还有观点认为,检察官资格应该保留,在当前人大任命仍然以资格是否具备而不是看职务的情形下,不能仅以职务需要而随意任免。

  (三)检察人员转化交流不明确

  《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》中指出,根据工作需要,完善检察官、检察辅助人员和司法行政人员的交流机制,一般在各自类别内交流,也可以跨类别交流。但在具体的交流方式、交流条件和程序上不够明确,主要表现在两类人员的转化交流上:一是检察官转化交流到检察辅助人员序列和司法行政人员序列,由于现行对检察官的考核评价机制以及职业退出机制不健全,实际可操作性不强,导致检察官在什么条件下转化为其他序列人员不明确,实践中存在一旦进入检察官序列就“一劳永逸”的情况。二是司法行政人员的转化交流问题,司法行政人员主要从事检察行政管理等事务性工作,有的观点认为司法行政人员只要符合检察官的任职条件、资格,就可以竞争上岗,进入检察官序列,有的则认为按照专业化、职业化的发展方向,司法行政人员就应该做好行政管理工作,不管是否符合相应条件,不能跨到检察官序列进行交流,但可以同检察辅助人员序列进行交流。无论是哪种观点,都有一定的合理性,有待进一步明确。

  二、推动检察人员分类管理坚持的原则

  检察人员分类管理是优化资源配置和利益重新分配的过程,涉及司法人事制度改革等深层次问题,不可能一蹴而就,需要循序渐进、稳扎稳打、不断夯实各方面基础。推动检察人员分类管理改革应坚持以下原则: 

  (一)依法推进改革原则。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出,建立符合职业特点的司法人员管理制度,健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制,完善司法人员分类管理制度,健全法官、检察官、人民警察职业保障制度,这为检察机关开展分类管理改革提供了政策支撑。我国《人民检察院组织法》、《检察官法》对检察人员进行了原则性分类,如明确规定了检察官和书记员职务。最高人民检察院在《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》中也对检察人员类别和工作职责作了明确规定,将检察人员划分为检察官、检察辅助人员、司法行政人员三类,这一分类具有科学性,各级检察机关应以此为指导,坚持按照法律法规深化检察人员分类管理改革。

  (二)同步推进原则。即注重将检察机关内设机构改革与检察人员分类管理改革同步推进。检察机关内设机构设置与推动检察人员分类管理紧密联系,机构设置是维持现状,还是朝着“大部制”或是精细化的方向发展,势必影响检察人员的分类管理以及检察队伍专业化、职业化建设。因此,在推进检察人员分类管理改革的过程中,要注重实现检察机关内设机构改革与检察人员分类管理改革的同步推进。只有在检察机关内设机构进行科学设置的同时,才能够将科学分类的检察工作人员划入与之相对应的职责机构,更加明晰各类人员的管理模式和发展空间,最终在逐步形成专业化检察业务部门的同时,实现检察业务人员的职业化。

  (三)实事求是、因地制宜原则。既立足于分类管理改革的根本目标,又充分考虑目前检察工作人员的现状,一方面是在检察人员的总体结构上,进行全面系统的优化整合,另一方面是结合各地检察机关自身实际,具体分析检察人员分类管理遇到的各种因素,剖析问题的各个层面,制定符合实际、切实有效的办法和措施,不断为检察人员分类管理改革夯实基础。

  四)循序渐进、平稳过渡原则。检察人员分类管理改革是一项系统工程,涉及人事制度等多个方面,不可能一步到位,改革的过程中也伴随着各种问题、各种矛盾和各种阻力的出现、既不能无视矛盾而搞“一刀切”,也不能害怕矛盾而停滞不前,应把握当前检察工作人员的整体结构以及人员过渡的节奏,采取循序渐进的方式如“新人新办法、老人老办法”等,最大程度的维护检察队伍稳定,避免产生负面效果。

  三、推进检察人员分类管理的配套举措

  推进检察人员分类管理既需要明确分类,又需要科学管理,面对改革中遇到的诸多现实问题,在当前《检察官法》没有修改的情形下,笔者建议从完善机制入手,推进检察队伍专业化、职业化建设。

  (一)完善分类准入、调配机制。该机制的重点是对新进人员严格实行分类准入,对现有检察工作人员进行合理调配,实行“新人新办法、老人老办法”。对于新进人员,严格按照各类人员要求和标准进行“对口”招录和管理,避免混岗、混用;对于现有检察人员,由于检察官、检察技术人员、司法警察、司法行政人员在现行法律法规框架内均有明确或类似职位的规定,比较容易划分,因此应着力推进无规定或规定不明人员的分类调配,最主要的就是从事非业务性工作的检察员、助理检察员,笔者建议将这类人员划入检察辅助序列,作为后备检察官人员进行培养,这部分人员根据自身选择,可以从事业务辅助工作或是继续从事非业务性工作,这样调配既避免了部分未划入检察官序列的检察员、助理检察员产生较大的心理落差,也避免了检察官序列后继无人和非业务性工作的发展失衡。

  (二)完善竞争激励机制。实行“能者上,平者让,庸者下”的竞争激励机制,为现有检察人员的科学分类提供合理的解决途径。通过竞争上岗、双向选择,对具备资格条件的同类人员从资格、业务能力、政治素质等多方面进行全面衡量,使适合各类职位的优秀人才进入到相应的分类序列中,实现人员的优化组合。同时,改变传统的激励方式单一化、缺乏人性化和激励标准不够明确等情况,按照公平公正、多样、人性的原则,进一步丰富激励方式、明确激励目标,强化激励监督,以充分调动检察人员的积极性和创造性,促进检察工作发展。 (三)完善分类保障机制。做好分类人员的保障工作是改革顺利进行的重要保证。一是身份保障,分类管理后,一部分检察员、助理检察员将被划入检察辅助人员和行政管理人员序列。这些人员的法律职务是依照法定条件和程序任命,等级的晋升也是严格按现行检察官法的规定进行的,这些人有可能内部交流,因此建议在一定时期内保留现有检察员、助检员的检察官身份。二是待遇保障,合理设置各序列人员的待遇标准,避免出现待遇差距过大或过小带来的负面影响。从当前实际情况看,一方面是从事业务工作的人员更加专业,需要承担更多的责任,另一方面是检察工作的专业化还不很突出,人员间的技能差异也不十分明显,某些非业务工作岗位的工作量远远超过一些业务部门,各序列人员待遇差距过大或过小都容易影响检察人员的积极性和稳定性。因此,分类保障既要考虑各序列人员待遇的专业标准,又要考虑各部门的具体工作量,实现业绩和效益的有机结合。

  

  (四)完善考核评价机制。科学合理、容易操作的考核评价机制是强化队伍管理,提升管理水平、效果的重要途径。面对当前检察机关存在的人浮于事、庸碌无为、干多干少和干与不干一样、问责不明等问题,推进检察人员分类管理改革的重要目标之一就是有效解决以上问题,充分调动各序列人员的积极性、主动性和创造性。完善考核评价机制就是要注重定岗定责和引入退出机制,明确各类人员的工作职责、工作目标、考评标准以及具体责任,让各类人员清楚认识到自身应尽的职责、应实现的目标以及目标任务完成与未完成所面对的不同结果,并将这种奖惩措施具体落实到人、执行到位,切实增强各类人员的责任意识和危机意识,逐步改变当前“吃大锅饭”、混日子、不思进取的现状。

   

作者:周尧

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